环境问题
环境问题的概念
        由于人类活动或自然原因使环境条件发生不利于人类的变化，以致影响人类的生产和生活，给人类带来灾害，这就是环境问题。
        自然原因引起的环境问题称为原生环境问题或第一环境问题。
        人为原因引起的环境问题称为次生环境问题或第二环境问题，有的国家称为“公害”。
        人类活动就其同环境的关系来说具有两重性：
        一方面通过改造环境使其更适合人类的生存和发展；
        另一方面又因利用环境不当而损害环境，产生各种环境问题。
        
        广义的环境问题包括人为原因引起的环境问题和自然原因引起的环境问题两类。
        狭义的环境问题仅指人为原因引起的环境问题。环境科学主要研究第二环境问题。
        第二环境问题又可以分为两类：
        自然环境的破坏
        由于不合理开发利用资源或进行大型工程建设，使自然环境和资源遭到破坏，引起一系统环境问题。
        环境污染
        主要是工农业生产和城市生活把大量污染物排入环境。
        环境破坏和环境污染又有密切联系，二者具有复合效应。
环境问题的产生与发展
        大体可分为四个发展阶段：
        人类社会早期的环境问题
        以农业为主的奴隶社会和封建社会（环境污染表现还不突出。）
        产业革命以后到20世纪50年代
        首先是出现了大规模环境污染。
        其次是自然环境的破坏。（开始出现区域性生态平衡失调现象。）
        当前世界的环境问题
        （环境污染正以一种新的形态在发展。）
        印度、苏联这些重大污染事故引起了全世界的震惊，而且同过去世界著名公害事件比较具有突发性和难以防范、污染范围大、危害严重的特点。
        全球性的并直接影响整个生物圈的某些机制和平衡的三大问题即酸雨、二氧化碳的“温室效应”和臭氧层的破坏。
        自然环境和资源越来越难以承受高速工业化、人口剧增、城市化的巨大压力。
环境、资源、人口和发展之间的关系
        资源
        自然资源是人类生存和经济发展的物质基础和必要条件。
        人口问题
        环境问题和人口问题有密切的互为因果的联系。
        人口增长过快，会刺激需求和生产，从而破坏人类环境系统的总平衡。
        发展与环境
        发展包括社会发展、经济发展两方面，而基础是经济发展。
        经济发展尤其是物质资料的生产是人类生活的物质基础。
        保障和改善人们衣、食、住、行的生活需要是发展的主要目标。
        在人口、资源、环境与发展之间存在着相互制约的关系，从生态学的原理来看实际上是人类――环境系统所进行的物质循环与能量流动的关系，双是三种再生产，即人类自身的再生产（人口增长）、自然的再生产（资源增殖）和经济再生产（经济发展）相互结合和制约的关系。不管它们之间物质与能量交换如何错综复杂，在物质和能量的输入和输出之间最终都要保持平衡。
        
环境科学和环境与资源保护法学
环境科学的产生和发展
        环境科学是在50年代环境问题严重化的背景下诞生的。
        1954年，美国一批学者最早提出“环境科学”这一名词并成立了“环境科学学会”，但当时指的是研究宇宙飞船中的人工环境问题，同现在的环境科学的研究对象并不完全相同。
        国际性环境科学机构出现于60年代，1968年国际科学联合理事会设立了环境问题科学委员会。
        70年代出现了以环境科学为内容的专门著作。为1972年联合国人类环境会议而出版的《只有一个地球》，可以说是环境科学中一部有名的绪论性著作。
        50-60年代，环境科学侧重于研究环境污染机理和防治技术。
        70-80年代，学科的交叉和渗透明显加强，科学技术、生产、环境与资源这三者的相互作用也明显加强。
环境科学的分支学科
        环境地、生物、物理、化学、医、工程、经济、管理学。
环境科学的任务
        它是一门宏观研究与微观研究相结合的综合性学科。
        探索全球环境的的演化规律。
        研究人类活动同自然生态之间的关系。
        研究环境变化对人类生存和发展的影响。
        研究区域环境污染和破坏的综合防治措施。
环境与资源保护法学
        是法学和环境科学相结合的一门边缘学科，具有明显的自然科学和社会科学交叉渗透的特点。
        现代环境与资源保护法学最先兴起于西方工业发达国家。
        环境与资源保护法学以环境与资源保护法这一新兴部门法为其主要研究对象。
        
        
环境与资源保护法的概念和特点
第一节  环境与资源保护法的概念
关于环境与资源保护法的名称
        欧洲国家多称“污染控制法”，日本称“公害法。”
        俄罗斯和东欧国家称“自然保护法”，
        我国以前称“环境保护法”，
        美国一般称“环境法”。
环境与资源保护法的定义
        是由国家制定或认可，并由国家强制保证执行的关于与保护与改善环境合理开发利用与保护自然资源、防治污染和其他公害的法律规范的总称。
        这个定义包含三点主要含义：
        表明环境与资源保护法是由国家制定或认可并由国家强制力保护证执行的法律规范。
        环境与资源保护法的目的是通过防止自然环境破坏和环境污染来保护人类的生存环境，维护生态平衡，协调人类同自然的关系。
        环境与资源保护法所要调整的是社会关系的一个特定领域，即人们（包括组织）在生产、生活或其他活动中所产生的同保护和改善环境合理开发利用与保护自然资源有关的各种社会关系。这种社会关系包括两个主要方面：
        ⑴同保护、合理开发和利用自然环境与资源有关的各种社会关系。
        ⑵同防治各种废弃物对环境的污染和防治各种公害如噪声、振动、电磁辐射等有关的社会关系。强调指出环境资源保护法所调整的社会关第的特定领域，是为了说明它是环境与资源保护法区别于其他部门法的最重要的特征。
        
第二节  环境与资源保护法的性质和特点
环境与资源保护法的性质
环境与资源保护法特征
综合性
保护对象的广泛性和保护方法的多样性，决定了环境与资源保护法是一个极其综合化的法律部门。
技术性
环境与资源保护法是通过调整一定领域的社会关第来协调人同自然的关系。
社会性
        解决人同自然的矛盾。
共同性
        污染没有国界的限制，环境问题是人类共同面临的问题。

第三节  环境与资源保护法的目的和任务
        《环境保护法》第1条规定：“为保护和发送生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”
        这个规定包括三项任务：
        ⑴合理地利用环境与资源，防治环境污染和生态破坏；（直接目的）
        ⑵建设一个清洁适宜的环境，保护人民健康；（根本任务、立法的出发点和归宿）
        ⑶协调环境与经济的关系，促进现代化建设的发展。（促进经济增长，是因为环境保护与经济发展有内在的相互制约和依存关系）
        把发展经济同环境保护、维护人民民三者联系起来作为环境与资源保护法的三项任务，是社会发展与经济建设的客观规律的反映。
        概括和比较分析世界各国环境法关于目的性的规定，可以从理论上把环境法的目的分为两种：
        一是基础的直接的目标，即协调人与环境的关系，保护和改善环境；
        二是最终的发展目标，包括保护人群健康和保障经济社会持续发展。
        发展与环境的关系既相互制约，又相互依存。
        “目的二元论”，就是建立在正确认识发展与环境的关系的基础上的。 我国环境与资源保护法关于目的任务的规定，也体现了这种正确的思想。

第四节  环境与资源保护法律关系
一、环境与资源保护法律关系的概念
        是指环境与资源保护法主体之间，在利用、保护和改善环境与资源的活动中形成的由环境与资源保护法规范所确认和调整的具有权利、义务内容的社会关系。
        环境与资源保护法律关系的产生，同其他法律关系一样，
        首先要以现行的环境与资源保护法律规范的存在为前提，没有相应的法律规定，就不会产生相应的法律关系。
        同时，还要有法律规范适用的条件即法律事实的出现。因为，一般来说，法律规范本身并不直接导致法律关系的产生、变更或消灭。
二、环境与资源保护法律关系的特征
环境与资源保护法律关系是人与人之间的关系，但又通过人与人的关系体现人与自然的关系。
环境法律关系是一种思想社会关系，但决定这种思想关系的除了社会经济基础外，还有自然因素
环境与资源保护法律关系具有广泛性
三、环境与资源保护法律关系的要素
        主体
        是指依法享有权利和承担义务的环境与资源保护法律关系的参加者，又称“权义主体”或“权利主体”。在我国，包括国家、国家机关、企业事业单位、其他社会组织和公民。
        内容
        是指法律关系的主体依法所享有的权利和所承担的义务。
        主体享有的权利，是指某种权能或利益，它表现为权利主体可以自己作出一定的行为，或相应地要求他人作出或不作出一定的行为。
        主体承担的义务是指必须履行某种责任，它表现为必须作出某种行为或不能作出某种行为。
        环境与资源保护法律关系的客体
        是指主体的权利和义务所指向的对象，也称“权利客体”或“权义客体”。
        一般认为法律关系的客体包括物、行为、精神财富和其他权益三种。
        环境与资源保护法律关系的客体一般只有物和行为。
        ⑴物。是指可作为权利、义务对象的物品或其他物质。
        ⑵行为。是指参加法律关系的主体的行为，包括作为和不作为。

第三章  环境与资源保护法的产生和发展
第一节  外国环境法的产生和发展
        在西方国家，环境与资源保护法一般称为环境法。
        现代环境法产生于工业发达国家，大体经历了产生、发展、完善三个阶段。
一、环境法的产生阶段（18世纪60年代至20世纪初）
        这个阶段是公害发生期，也是环境法的产生时期。
        工业经济的发展产生了第一代环境污染。
        1873、1880、1891年，英国伦敦三次发生因燃煤造成的霉雾事件，死亡上千人。
        1873年，日本二氧化硫造成农业损害。
        1913年，颁布了《煤烟防治法》，其控制对象是制碱业以外各种向大气排放烟尘的污染源，是防止大气污染的早期主要立法。
        “公害”一词最早就是在日本《河川法》里提出的。
二、环境法的发展阶段（20世纪初至20世纪60年代）
        这一时期是西方工业化国家公害发展和泛滥的时期。
        世界上有名的公害事件大都发生在这一时期。
        50年代因重金属污染发生在日本的三次公害事件，熊本水俣病、新泻水俣病和富山骨痛病。
        60年代，日本又发生了大气污染造成的四日市哮喘事件和氯联苯污染造成的“米糠油”事件。
        这一时期的环境立法有两个重要特点：
由于环境问题严重化和国家加强环境管理的迫切需要，许多国家加快了环境立法的步伐，制定了大量环境保护的专门法规，从数量上说，远远超过其他的部门法。
除水污染防治法和大气污染防治法外，又制定了一些新的环境法规，使环境法调整的对象和范围更加广泛。
三、环境法的完备阶段（20世纪70年代至现在）
        这一时期的环境立法有如下特点：（2002年10月，简答）
为了提高国家对环境管理的地位，很多国家在宪法里增加了环境保护的内容，有的国家把环境保护规定为国家的一项基本职能。
60年代末和70年代初，不少国家制定了综合性的环境保护基本法。
        环境保护基本法在各国的出现反映了环境立法从局部到整体、从个别到一般的发展趋势，也反映了各国从单项环境要素的保护和单项治理向全面环境管理及综合防治方向发展，这是环境法向完备阶段发展的重要标志。
各国环境政策和环境立法的指导思想在总结历史经验的基础上发生了根本转变，采取了预防为主、综合防治的政策和措施。
        1992年联合国环境与发展大会后各国把“可持续发展”作为基本的环境政策和立法指导思想。大立法上引进了旨在贯彻可持续发展原则和预防为主方针的各种法律制度。
把环境保护从污染防治扩大到对整个自然环境的保护，加强自然资源与自然环境保护的立法。
        在日本，被称为公害立法史上里程碑的1970年第六十四届国会，制定和修订了14项环境法规，把环境保护的视野从污染控制扩大到保护环境和资源，防止生态破坏。
法律“生态化”的观点在国家立法中受到重视并向其他部门法渗透。
环境立法的完备化和对环境保护这一社会关系的全面调整，使环境法从传统法律部门中分离出来，形成了一个独立的法律部门。

第二节  我国环境与资源保护法的产生和发展
        我国古代环境保护的法律规范的产生最早可以追溯到古代殷商时期。
一、中国古代的环境与资源保护立法
        公元前3世纪，杰出的先秦思想家荀况在《王制》中说：“草本荣华滋硕之时，……。”
        西周时期颁布了《伐崇令》，规定：“毋坏屋，毋填井，毋伐树木，毋动六畜，有不如令者，死无赦。”这是中国古代较早的保护水源、森林和动物的法令，极为严厉。
        秦朝《田律》：“春二月，毋敢伐村木山林及雍堤水……。”
二、中华民国时期的环境与资源保护立法
三、中华人民共和国成立后的环境与资源保护立法
环境与资源保护法的产生时期
        从新中国成立到1973年全国第一次环境保护会议的召开是我国环境保护事业兴起和我国环境与资源保护法孕育和产生时期。
        1951年颁布的《中华人民共和国矿业暂行条例》，是我国第一部矿产资源保护法规。
        这一时期的环境与资源保护立法最多的是关于自然资源的保护，其次是防止环境破坏，同时也注意到环境污染。
环境与资源保护法的发展时期
        自1973年8月我国召开第一次全国环境保护会议至1978年党的十一届三中全会止，是我国环境保护工作和环境与资源保护法艰难发展阶段。
        1973年国务院召开了第一次全国环境保护会议，把环境保护提上了国家管理的议事日程。拟定了《关于保护和改善环境的若干规定（试行草案）》，这是我国环境保护基本法的雏形。
        1974年，国务院颁布了《中华人民共和国防治沿海水域污染暂行规定》。这是我国第一个防治沿海水域污染的法规。
        1978年修订的《中华人民共和国宪法》第一次对环境保护作出规定，为我国的环境保护和环境与资源保护立法提供了宪法基础。
        一系列环境标准的制定和颁布。这一时期，我国制定和颁布了一批新的环境标准，使国家的环境管理有了定量指标。主要有：
        《工业三废排放试行标准》，该标准是一个综合性的污染物排放标准。
        《生活饮用水卫生标准》，规定了生活饮用水的水质标准等。
        《食品卫生标准》，第一次对我国各种食品规定了系统的卫生标准和卫生管理办法。
环境与资源保护法的初步完善时期
        自1978年以来，国家的环境保护事业和法制建设进入了一个莛发展的时期并初步建立了完整的环境与资源保护法体系。
        1979年颁布了《中华人民共和国环境保护法（试行）》。这部环境保护基本法的颁布，标志着我国的环境保护工作进入了法治阶段，也标志着我国的环境与资源保护法体系开始建立。

第三节  环境与资源保护法成为一个独立法律部门的历史必然性
        环境与资源保护法已经形成一个独立的法律部门，其基本的依据和标志是：
环境与资源保护法有其所调整的明确的、特定的社会关系领域。
我国近年环境与资源保护立法发展很快，环境与资源保护法体系已经形成。
        现代环境与资源保护法成为一个独立的法律部门，有其必然性的原因。
环境问题已经成为世界上很多国家（包括我国在内）面临的严重社会问题，以致必须由国家来承担保护和管理环境的职能。
国家对环境的管理需要通过多种手段，其中特别重要的是法律手段。
环境与资源的整体性和环境保护关系的复杂性决定了必须把环境与资源保护的社会关系视为一种特殊的社会关系，进行整体的、全面的保护和调整。


第四章  环境与资源保护法的体系
第一节  环境与资源保护法体的系的概念
        环境与资源保护法体系,就是开发利用自然资源、保护改善环境的各种法律规范所组成的相互联系、相互补充、内部协调一致的统一整体。
        我国的环境与资源保护法是以宪法关于环境与资源保护规定为基础，并由环境与资源保护基本法、保护自然资源和环境、防止污染和破坏的一系列单行法规和具有规范性的环境标准等组成的完整的体系。
        对环境与资源保护法体系的研究，具有实践意义和理论意义。
        从实践意义上说，一个国家有没有比较完备的环境与资源保护法体系，是衡量该国环境与资源保护法制建设和环境管理水平的标志。
        从理论意义上说，环境与资源保护法体系的建立与完善是影响环境与资源保护法学发展的一个重要因素。
        综合我国现行环境与资源保护立法，环境与资源保护法体系由下列各部分构成：
        ⑴宪法关于环境与资源保护的规定；
        ⑵环境与资源保护基本法；
        ⑶环境与资源保护单行法规；
        ⑷环境标准；
        ⑸其他部门法中的环境与资源保护法律规范。

第二节  宪法关于环境与资源保护的规定
        宪法关于环境与资源保护的规定，是环境与资源保护法的基础，是各种环境与资源保护法律、法规和规章的立法依据。
        《宪法》第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”这一规定是 家对于环境保护的总政策，说明了环境保护是国家的一项基本职责。

第三节  环境与资源保护基本法
        环境与资源保护基本法在环境与资源保护法体系中，除宪法之外占有核心的最高的地位。它是一种综合性的实体法。
        这种立法常常成为一个国家的其他单行环境与资源保护法规的立法依据，因此它是一个国家在环境与资源保护方面的基本法。
        环境与资源保护基本法是在单行环境与资源保护法规的基础上发展起来的。制定环境与资源保护基本法是环境与资源保护立法的一个发展趋势。
        从对局部或单个环境要素的保护发展到把人类环境作为一个整体来加以保护。
        1989年12月颁布的《中华人民共和国环境保护法》是我国的环境与资源保护基本法。
        作为一部综合性的基本法，它对环境保护的重要问题作了全面的规定：
        ⒈规定了环境与资源保护法的任务是为了保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展。
        ⒉环境与资源保护的对象是那些直接或间接地影响人类生存和发展的环境要素的总体，包括大气、水、海洋等。
        这样的列举规定把生活环境和生态环境全部纳入了保护范围，从而确定了环境与资源保护的完整对象。
        ⒊规定了我国环境与资源保护应采用的基本原则和制度。
        ⒋规定了保护自然环境的基本要求和开发利用环境资源者的法律义务。
        ⒌规定了防治环境污染的基本要求和相应义务。
        ⒍规定了中央和地方环境管理机构对环境监督管理的权限和任务。
        ⒎规定了一切单位和个人都有保护环境的义务，对污染和破坏环境的单位和个人，有监督、检举和控告的权利。
        ⒏规定了违反环境与资源保护法的法律责任，即行政责任、民事责任和刑事责任。

第四节  环境与资源保护单行法规
        环境与资源保护单行法规是针对特定的保护对象，如某种环境要素或特定的环境社会关系而进行专门调整的立法。
        它以宪法和环境与资源保护基本法为依据，又是宪法和环境与资源保护基本法的具体化。
        单行环境与资源保护法规一般都比较具体详细，是进行环境管理、处理环境纠纷的直接依据。
        单行环境与资源保护法规在环境与资源保护法体系中数量最多，占有重要的地位。
        按调整的社会关系分为如下四类：
        ⑴土地利用规划法；
        ⑵环境污染防治法；
        ⑶自然保护法；
        ⑷环境管理行政法等。
一、土地利用规划法
        通过国土利用规划实现工业、农业、城镇和人口的合理布局与配置，是控制环境污染与破坏的根本途径，也是贯彻防重于治原则的有效措施。
        国土整治法（我国没有）
        国土整治法与区域规划是整体与局部的关系。
        它在土地利用规划法中，居于牵头和基本法的地位。
        农业区域规划法（我国没有）
        它是一种区域性规划法规，它的任务是对各地区的农业（包括林、牧、副、渔）进行总体规划，以解决农业生产的合理布局和土地的合理利用问题。
        城市规划法
        是在一定时期内城市发展计划和各项建设综合部署的法规。
        它是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据。
        村镇规划法
        每个村镇应当编制村镇总体规划和建设规划。
二、环境污染防治法
        环境污染是环境问题中最突出、最尖锐的部分。
        在工业发达国家，环境法是从污染控制法发展而来的。
        在单行法规中，污染防治法占的比重最大。
        《中华人民共和国水污染防治法》是一部专门防治内陆水污染的法律。
三、自然保护法
        自然保护就是对人类赖以生存的自然环境和自然资源的保护。
        目的是为了保护自然环境，使自然资源免受破坏，以保持人类的生命维持系统，保存物种遗传的多样性，保证生物资源的永续利用。
        从我国当前环境与资源保护的下列情况看，自然保护立法越来越显得重要。
        ⑴我国的自然环境复杂多样，很多地区自然生态系统脆弱。
        ⑵中国是一个以农业为基础的国家，农业生产的状况影响到国计民生和整个经济发展，农业生态环境的保护至关重要而且刻不容缓。
        ⑶中国虽然幅员辽阔，资源丰富，但人均资源占有量远远低于世界平均水平，加之人口基数大，资源水泵不断增加，对环境的压力越来越大。
        这些情况都说明了加强自然保护立法的迫切性和重要性。
四、环境管理行政法规
        国家对环境的管理，通常表现为行政管理活动，并且通过制定法规的形式对环境管理机构的设置、职权、行政管理程序、行政管理制度，以及行政处罚程序等作出规定。

第五节  环境标准
一、环境质量标准
        我国环境质量标准的制订工作，开始于20世纪50年代。
二、污染物排放标准
        我国第一个综合性的国家排放标准是1973年制定的《工业“三废”排放试行标准》。
三、基础标准和方法标准

第六节  其他部门法中关于环境与资源保护的法律规范
        《中华人民共和国民法通则》中的有关规定
        《中华人民共和国刑法》中的有关规定
        《中华人民共和国治安管理处罚条例》中的有关规定
        经济法中的有关规定


环境与资源保护立法
第一节  环境与资源保护立法规划
一、环境与资源保护立法的概念
        是指有权国家机关依照法定程序，制定、认可、修改、补充或废止各种有关保护和改善环境，合理开发利用自然资源，防治环境污染和其他公害的规范性法律文件活动的总称。
        依照我国宪法的规定，
        国家最高立法机关即全国人大及其常委会行使国家立法权；
        国务院有权根据宪法和法律的规定，制定行政法规；
        省级或较大的市的地方人大及其常委会可以在不同宪法、法律、行政法规抵触的前提下制定地方性法规；
        民族自治地方的人大有权按照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。
        除此以外，国务院各行政主管部门还可以根据国家法律、行政法规的规定，制定适用于本部门的行政规章。省级或较大的市的地方人民政府也可以制定适用于本行政区域的地方行政规章。
二、环境与资源保护立法规划
        立法规划是立法者对一定时期内立法的项目、议程等事项所作的安排和部署。
        制定立法规划的目的，是要在一定时期内明确立法的方向、目标、任务、具体的立法项目以及完成立法规划的措施和保障。
        编制和实施环境与资源保护立法的规划，须注意以下几个方面的关系和问题。
        首先，应当根据国家的政治、经济、文化、科学技术等各种社会关系的发展变化以及这些社会关系发展变化对立法提出的要求来制定立法规划。
        其次，国家的法制建设是一项复杂的系统工程，在制定立法规划时，必须从整体上、从立法的全过程中不断建立和完善国家的法律体系。
        一方面要从法的制定、认可、修改、补充和废止的全过程来安排，
        另一方面要从各项综合性立法之间、各部门法立法之间、甚至各种法的规范之间，进行整体的安排，尽可能减少和避免各法律之间、部门法之间、各种法律规范之间，发生重叠、矛盾甚至冲突的现象。
        最后，在立法规划的编制方面应当由具有立法权的国家机关来进行。
        以国家立法为例，按照立法权限的不同可以将它们分为权力机关的立法规划和政府机关的立法规划两大类。
        我国的基本法律、一般法律的立法规划由全国人大及其常委会制定。
        其中，修订宪法、制定和修订基本法律的立法规划，由全国人大制定，或者经全国人大授权由全国人大常委会制定。
        基本法律以外的其他法律的立法规划由全国人大常委会制定，或者授权国务院拟定报全国人大常委会审定。
        环境与资源保护的立法规划，应当由全国人大环境与资源保护委员会负责制定。
        国务院行政法规、法律实施细则的立法规划应当由国务院法制办公室编制。其中涉及环境污染与生态保护的，可以考虑由国家环境保护总局主要负责制定；涉及自然资源管理的，可以考虑由自然资源管理部门主要负责制定。而国务院所属各部、委的有关环境与资源保护行政规章的立法规划应当由各部、委自行编制。

第二节  环境与资源保护立法的指导原则
        环境与资源保护立法的指导原则，是指为实现环境与自然资源保护的目标、在法律上充分体现环境与自然资源的生态价值与经济价值，在起草、制定或修改环境与资源保护法律草案的过程中，对立法者具有指导意义的基本原理和基本方法。
        环境与资源保护立法的指导原则仅适用于立法的过程中，是环境与资源保护立法的方法论基础。
        我国环境与资源保护立法的指导原则主要包括：尊重和体现生态规划的原则；以可持续发展为导向的原则；突出和运用环境经济学方法的原则。
一、尊重和体现生态规律的原则
        是指在进行环境与资源保护立法时，应当充分考虑和尊重自然和生态演变的规律，以地球生态系统平衡的基本原理作为制定法律的理论基础。
生态学的基本规律
        ⑴“物物相关”律。
        即自然界中各种事物之间有着相互联系、相互制约、相互依存的关系，改变其中的一个事物，必然会对其他事物产生直接或间接的影响。
        它要求人们在开发利用环境时应当注意调查研究和统筹规划。
        “土地利用规划”、“环境影响评价”等。
        ⑵“相生相克”律。
        即在生态系统中，每一生物种都占据一定的位置，具有特定的作用，它们相互依赖、彼此制约、协同进化。
        美国白蛾、鼠―蛇
        物种保护、野生动植物保护以及动植物检疫等法律。
        ⑶“能流物复”律。
        即在生态系统中，能量在不断地流动，物质在不停地循环。
        在环境与资源保护法中有关于发展生态农业以及鼓励建立符合生态规律的生活、生产方式的规定。
        在环境与资源保护法中有关于防止环境污染，尤其是控制有毒有害物质的规定。
        ⑷“负载定额”律。
        即任何生态系统都有一个大致的负载（承受）能力上限，包括一定的生物生产能力、吸收消化污染物的能力、忍受一定程度的外部冲击的能力。
        为了保护生态系统，必须一方面使它供养的生物的数量不超过它的生物生产能力，另一方面，还需确保排入生态系统的污染物量不超过它的自净能力以及使冲击周期长于生态系统的恢复周期。
        以产（生物产量）定供（畜类或其他物种数量）的规定；控制污染物排放量，包括浓度控制和总量控制的规定和关于限制冲击周期，如禁止春天砍树、除草、夏时捕鱼捉鳖的规定。
        ⑸“时空有宜”律。
        即一个地方都有其特定的自然和社会经济有条件组合，构成独特的区域生态系统。
        环境管理中的区域性原则，即往往实行地方法规优先原则。
尊重和体现生态规律原则的指导意义
        生态学原理及其解释，是我们处理环境问题所必须遵循的指导原则，成为我们制定环境与资源保护法律的理论基础。我们只有遵循地球生态的基本原理和规律，才能够使人类与自然界继续在地球上生存下去。
        现代环境科学研究已经为人类揭示了自然界中的普遍规律和生态系统平衡的基本原理，环境科学研究已经得出了这样一个结论，即人类对自然生态系统以及能量转换的所有影响都可以简单地归结为两个途径：第一，是改变能量和物质的输入或输出；第二，是制造能量和物质转移或转化的新路径或者改变现有的路径。
        因此，为了保护人类生存的环境，就应当在人类活动与生态系统关系最为密切的两个基本领域――生产和消费上改变我们过去的方法。首先，生产和生活废弃物的排放量不应超过环境容量的极限，亦即生态系统自动调节能力的极限；其次，生产对资源的需要量同环境对资源的可供量之间保持平衡。
        生态学的原理提示我们，人工建立的系统最后都必须与生态系统中有关物质循环和能量流动的原理相一致。对于生态系统及其规律，人类只能被动地去适应它、而不可能人为地去改变它。
        进行环境与资源保护立法的过程中，立法者应当时刻以生态规律衡量某项调整人类行为的法律规范，在考虑保护当代人类自身利益的同时，还必须考虑保护人类的生存条件――生态系统，考虑到人类近期或者长期利益的实现还需要有众多的环境条件作为支撑。这样才能使人类的行为符合生态系统平衡的要求，才能保证人类世代的利益。
二、以可持续发展为导向的原则
        是指在环境与资源保护立法中应当将实现人类社会、经济的可持续发展作为法律所要实现的理想目标，用新的发展观取代传统的发展观，使人类的思想和行为在法律规范的引导下发生根本性的转变。
可持续发展――一种基于生态学、伦理学理念的发展观
        可持续发展的概念，最初是由挪威前首相布兰特朗夫人领导的世界环境与发展委员会（WCED）于1987年在其报告《我们共同的未来》中首先提出的。报告中指出，可持续发展“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其足其需要的能力构成危害的发展”。
        可持续发展概念的解释包含以下几个方面：
        第一，可持续发展的前提是发展，其目的是为了增进人类的福利，改善人类的生活质量；
        第二，要实现发展以满足需要，但同时应当为维持生态系统的完整性而限制某些行为，不至于因为当代人类的发展而危害满足后代人类发展所需要的物质基础。
        第三，应当把经济发展与生态的可持续性有机地结合起来。
        与传统的“发展”相比较，可持续发展在对发展概念的理解上更为强调更新人类伦理道德和价值观，从而更新人类的生产、生活方式。
        1992年，联合国环境与发展大会上通过的《21世纪议程》指出：各国立法的变革是实现可持续发展的基本要求。
        1994年，中国政府批准在全国实施《中国21世纪议程》。
可持续发展的基本要求及其对立法的指导意义
        为了实现可持续发展，就必须在如下几个方面实现人类思想观念和发展模式的转变：
        ⑴人类社会、经济的发展，不能以破坏人类生存的环境资源基础为条件。
        ⑵满足全体人民的基本需要和给全体人民机会以满足是他们要求较好生活的愿望，是实现可持续发展的前提。
        可持续发展的首要要求是满足全体人民的基本需要。同时，它还对社会提出了如下要求：
        鼓励人们采纳在生态可能范围内的消费标准和所有人可以合理向往的标准；要求社会从提高生产潜力、每人都有平等的机会这两方面满足人民的需要；要求非再生资源耗竭的速率，应尽可能地少妨害将来的选择；要求保护动植物物种；要求为了保护生态系统的完整性，要把大气质量、水和其他自然因素的不利影响减少到最小程度。
        实现可持续发展的具体要求，其根本目标仍然是提高人类的福利。
三、突出运用环境经济学方法的原则
        突出运用环境经济学方法的原则，是指在进行环境与资源保护立法时，应当将环境效益的损益分析方法和对法律规范的成本――效益分析方法分别运用到对开发行为的预测、评价、管理以及拟定（或既定）法律制度的设计与分析之中，作为指导（决定或修正）法律以及确立法律规范的理论基础，以真正通过立法实现社会、经济、环境三方面效益的均衡和综合决策。
环境与资源保护立法运用经济学方法的目的
        在环境与资源保护立法中运用经济学方法，主要包括两个方面：
        一是作为一种法律制度或措施，将环境经济学研究的成果确定于环境与资源保护立法之中，即采取经济效果最佳的措施并将其制度化。
        二是运用经济学的分析方法，对环境与资源保护法既定的制度或措施以及国家社会经济政策的环境效果进行分析和评价。
将环境的外部不经济性内部化
        ⑴环境的外部不经济性。
        是指在实际经济活动中，生产者和消费者的活动对其他消费者和生产者的超越活动主体范围的利害影响。它包括正、负两方面影响，正面的影响亦称正外部性或外部经济性，负面的影响亦称负外部性或外部不经济性。
        就环境而言，外部性主要表现在生产和消费的外部不经济性上。
        ⑵解决环境的外部不经济性的方法。
        最直接的方法是将外部的不经济性内部化，即由产生外部性影响的一方来承担消除影响的所有费用，以实现社会的公平。
        美国经济学家R?柯斯认为，适当地确定资源的财产权或使用权有利于消除外部不经济性。
        柯斯定理。
        将环境外部不经济性内部化的方法主要包括直接管制的方法和经济刺激方法两大类。
        直接管制就是由国家制定环境法律，以行政控制标准的形式规定活动者产生外部不经济性的允许数量和方式。
        它又可分为末端管制和全程管制。
        末端管制即直接对污染物排放作出规定；
        全程管制即通过生产投入或消费的前端过程中可能产生的污染物数量予以规定，最终达到控制污染排放的目的。
        经济刺激方式又包括市场刺激和非市场刺激两大类。
        市场刺激方式即依照柯斯定理，先根据允许产生的污染物数量设定“排污权”，再将“排污权”作为市场交易的标的予以流通或消费，最终达到控制污染排放的目的。
        非市场性刺激则是由国家通过价格、税收、标志、抵押金、补助金、保险、信贷和收费等手段迫使生产者或消费者把他们产生的外部费用纳入其经济决策之中。
对环境与资源保护立法有效性的评估和分析
        1936年美国运用经济分析的方法制定了《公共汽车尾气控制法》，在资源法律――成本――效益分析上作出了一项革新。
        对环境与资源保护立法进行经济学评估的主要范围包括：
        评估环境与资源立法的经济成本，以及对法律实施的有效性进行经济的分析。

第六章  国家对环境与资源的管理
第一节  环境与资源管理的概念、原则和范围
一、环境与资源管理的概念
        环境与资源管理的概念概括为：环境与资源管理是国家采用行政、经济、法律、科学技术、教育等多种手段，对各种影响环境的活动进行规划、调整和监督，目的在于协调经济发展与环境保护的关系，防治环境污染和破坏，维护生态平衡。
二、环境与资源管理的原则
        除了遵循国家管理的一般性原则外，还要根据环境与资源管理的特点，遵循一些特殊的原则。
综合性原则
        从管理体制、制度、措施、手段都要贯彻综合性的原则。
        法律和经济手段的综合运用在环境与资源管理中起着关键性的作用。
区域性原则
        包括：
        ⑴制定环境政策和标准要尽可能考虑地区的差异性；
        ⑵某些环境要素的保护和污染防治，例如水的利用与保护，土地、森林、渔业资源的利用和保护等都要考虑区域性原则；
        ⑶注意发挥地方管理机构的作用，以地方为主进行环境与资源管理。
        我国设有长江水源保护办公室、黄河水利委员会，对这两大流域水资源的保护主要是发挥地方机构的作用。
预测性工作的重要性
        国家要对环境实行有效的管理，首先必须掌握环境状况和环境变化趋势，这就需要进行经常性的科学预测。
        可靠的预测是科学的环境与资源管理和决策的基础和前提。
规划和协调
        环境规划包括长远规划（例如五年）和短期规划（一、二年）；全国规划和地方规划、工业污染防治规划、水域污染防治规划、自然环境保护规划等。
三、环境与资源管理的范围
        由于各国环境问题的阶段性和具体情况的不同，有广义和狭义之分。
狭义的环境与资源管理主要指污染控制。
广义的环境与资源管理，把污染防治和自然保护结合起来，包括资源、文物古迹、风景名胜、自然保护区和野生动植物的保护。
更大范围的环境与资源管理。
        认为协调环境保护与经济发展、土地利用规划、生产力布局、水土保持、森林植被管理、自然资源养护等也是环境与资源管理的组成部分。

第二节  国家对环境与资源管理的历史发展
        现代环境问题产生于产业革命以后。
        西方工业发达国家环境与资源管理大致经历了四个发展阶段。
一、第一阶段，早期限制时期
        从产业革命开始到本世纪初，西方工业发达国家经历了早期的工业化时期，同时也进入了公害发生期。
        当时的主要环境问题是工业生产引起的第一代污染。
        伦敦烟雾污染。
二、第二阶段，治理时期
        从20世纪初至60年代进入了公害发展与泛滥时期。
        出现了一些污染严重的新的工业部门，如石油、化工、电力、汽车等，环境污染和破坏空前加剧，已从局部地区发展成为社会性公害。
        主要对策是投入一切可能的技术和财力进行污染治理。
        治理阶段虽然取得控制污染的显著效果，但也存在许多问题：
        ⑴治理是在造成污染之后再进行治理，因而是被动的，可谓“头疼医头，脚疼医脚”，往往是此起彼伏，防不胜防。
        ⑵治理阶段一般是采用“单打一”的单项治理技术，很少采用综合防治措施，这样只能着眼于解决部门性的污染源，而不能从整体上和防治结合上有效地解决环境问题。
        ⑶单项治理要耗费巨额资金，经济上不合算。
三、第三阶段，综合防治时期
        从20世界60年代至70年代，“预防为主”、“综合防治”。
        具有代表性的政策转变的标志是1979年经济与发展组织（OECD）第二次环境部长会议纪要提出的建议：各国环境政策的核心应该是“防重于治”。得到了工业发达国家的普遍赞同。
        贯彻预防为主、综合防治政策的主要措施包括以下几项：
实行区域综合规划，包括土地利用规划，全面解决合理布局问题，做到防患于未然。
实行预防为主的环境影响评价制度，使损害环境的工程建设在施工前通过评价得到有效制止。
把污染物排放的“浓度控制”改为“总量控制”。
        总量控制是在计算地区环境容量（限值）和当地污染物排放总量的基础上，根据环境指标限定每个排污单位的污染物排放量，这样，可以使各种污染源排放的污染物总量不超过环境容量的限值，以保证一定地区或城市的环境质量。
尽可能把污染物消灭在生产过程中。
        从末端处理改为生产全过程的管理，以及采用无害、低害工艺和闭路循环系统。
把污染物的排放量减少到最低限度后，再采用净化处理措施。
四、第四阶段，制定发展与环境的总体战略，全面调整人类同环境的关系
        从20世纪70年代以后到目前。
        1992年联合国环境与发展大会把可持续发展作为各国未来的共同发展战略。

第三节  环境与资源管理是国家的一项基本职责
        把环境与资源管理上升为国家的一项基本职能，则是在20世纪70年代环境问题成为严重的社会公害的时候。
        1972年的人类环境会议是一个转折点。
        这次会议指出，环境问题不仅是一个技术问题，也是一个重要的社会经济问题，不能只用科学技术的方法去解决污染，还需要用经济的、法律的、行政的、综合的方法和措施，从其与社会经济发展的联系中全面解决环境问题。
        只有把环境与资源管理作为一项国家职能，全面加强国家对环境的管理才能做到。
        50、60年代严酷的现实使发达国家的政府认识到，环境问题已经成为同政治、经济密切相关的重大社会问题，不把环境与资源管理列为国家的重要职责，便不能应付这种挑战。
        1971――1972年的，不少国家相继在宪法里规定了环境与资源管理的原则和对策，公民在环境保护方面的基本权利和义务，把“环境保护是国家的一项职责”规定为宪法原则。

第四节  环境与资源管理机构
一、外国的环境与资源管理机构
        比较有代表性的环境与资源管理体制有以下几种类型：
现有的行政部委兼负环境保护职责
设立设立机构――委员会
成立行政部一级专门机构
具有重大权限的独立机构
几中机构同时并设
        建立以“预防为主”的综合性的环境与资源管理机构的目的和特征是：
有利于“预防为主，综合防治”原则的贯彻，并使这种职能得到最有效的发挥。
尽可能使中央各部门和地方机构的环境与资源管理活动取得协调，在加强中央机构监督职能的前提下，更多地发挥地方机构的作用。
在环境与资源管理上，必须协调人口、资源、发展与环境之间的关系，并且承认生态系统与资源利用以及环境保护之间有相互依赖的关系，并把这种依赖关系反映到政府的政策和行动中去。
环境与资源管理体制的设置、机构的职能和权限，应该有助于在环境政策、规划的制定、污染控制、自然保护、社会教育、科学研究等方面，采取综合处理的办法，使环境与资源管理措施能够全面实施，并且避免国家政策和管理活动的脱节。
二、我国的环境与资源管理机构
        建国以来，我国的环境与资源管理机构经历了4次调整逐渐加强和完善，已经形成了一个比较适应环境与资源管理需要的完整体系。
建国以后至70年代初。由有关部委兼管。
1974年5月，国务院成立了由20多个有关部、委组成的环境保护领导小组，下设办公室。
1982年，成立了城乡建设环境保护部，同时撤销国务院环境保护领导小组。建设部下属的环保局为全国环境保护的主管机构。
1984年5月，成立了国务院环境保护委员会。
        1984年12月，经国务院批准，城乡建设保护部下属的环保局改为国家环保局。
        1998年，国家环保局升格为部级的国家环境保护总局，撤销了国务院环境保护委员会。
        另外，根据《环境保护法》的规定，省、市各级政府建立了环境保护专门机构，工业较集中的县一般也设立了专门机构或由有关部门兼管。在较大的工矿企业里，设有环保科、室或专职人员。

第五节  我国环境与资源管理机构的职责
        国家环境保护总局成立后，进一步明确了其主要职责。10条。


第七章  环境与资源保护法的基本原则
第一节  环境与资源保护法基本原则的含义和确定的依据
        是指为我国环境与资源保护法所确认的、体现环境保护工作基本方针、政策，并为国家环境与资源管理所遵循的基本准则。
        这就是说：
环境与资源保护法的基本原则应该由法律确认，在环境与资源保护法中有所体现。
不能把环境保护必须遵循的基本原则同一般立法、司法原则或其他法律混为一谈。
环境与资源保护的基本方针、政策在法律上的体现，是贯穿于整个环境与资源保护法的，具有普遍意义和指导性的规范。

第二节  环境保护同经济建设、社会发展相协调的原则
一、该原则的提出和发展
        1983年12月召开的第二次全国环境保护会议，制定了环境保护与经济建设统筹兼顾、同步发展的方针。其具体内容是：
        经济建设、城乡建设和环境建设同步规划、同步实施、同步发展，作到经济效益、社会效益、环境效益的统一（人们简称之为三项建设三同步和三统一）。
        全国第二次环境保护会议是中国环境保护史上一个新的里程碑。它使环境保护和经济社会发展相协调的原则，进一步发展、充实和具体化了，并把它提高到我国最重要最基本的一下政策的高度。
二、环境保护与经济建设社会发展相协调原则的含义和作用
        第二次全国环保会议提出的经济建设、城乡建设和环境建设的同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益和环境效益的统一，其核心和理论基础是“协调发展”的思想。
        1987年，世界环境与发展委员会应联合国大会的要求，提出了一份长达20万字的长篇报告――《我们共同的未来》。
        其中为世界各国的环境政策和发展战略提出了一个基本的指导原则即“可持续发展”。
        可持续发展战略，被认为是具有历史意义的战略转变。
        在这个战略转变过程中，“罗马俱乐部”的研究报告《增长的极限》起了重要作用。
        人类社会的发展由人口激增、加速发展的工业生产、农业生产、资源消耗和环境恶化五种互相制约的因素构成。
        “可持续发展”的最终目的是既满足当代人的需要，又不对后代人构成危害。
        我国提出的协调发展的方针同“可持续发展”的基本精神是一致的，而且进一步具体化了。
        三项建设做到三同步，是协调发展的具体要求。其中有两个重要环节：一是同步规划，一是同步建设。
        同步规划主要是解决把环境保护纳入经济和社会发展计划和解决合理布局的问题。
        同步建设主要是在城市建设、工业建设、农业建设、交通建设中同时解决环境污染和破坏问题。
        三种效益的统一，是针对过去各项建设中只重视经济效益提出的，从理论上说是正确的，但实际贯彻起来却很复杂和困难。要求在任何情况下都使三种效益统一起来，实际上是做不到的。
三、如何贯彻环境保护与经济、社会相协调发展的原则
把环境保护纳入经济和社会发展计划
制定环境保护规划
把环境保护纳入有关部门的经济管理与企业管理中去
        我国当前的环境污染和破坏，主要来自经济生产活动，尤其是工业生产活动。
        
        第三节  预防为主、防治结合的原则
        一、预防为主、防治结合原则的提出
        该原则是针对环境问题的特点和国内外环境与资源管理的主要经济和教训提出的。
        在处理环境问题上，采取“预防为主”的方针是极为重要的。这是因为：
环境污染和破坏一旦发生，往往难以消除和恢复，甚至具有不可逆转性。
环境造成污染和破坏以后，再进行治理，从经济上来说是最不合算的，往往要耗费巨额资金。
环境问题在时间和空间上的可变性很大，环境问题的产生和发展又有一种缓发性和潜在性，再加上科学技术发展的局限，人类对损害环境的活动造成的长远影响和最终结果，往往难以及时发现和认识，但到后果一旦出现，往往为时已晚，而无法救治。这种情况要求人类活动必须审慎地注意对环境的长远的、全局的影响，注意“防患于未然”。
        1980年，联合国环境规划署等起草的《世界自然资源保护大纲》，首先提出了“预期的环境政策”。
        我国对预防为主的真正重视，大体也是70年代末到80年代初，而且是从中国环境问题造成的巨大损失和社会损害中认识到预防为主的极端必要性。
        预防为主的原则，在我国的《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《大气污染防治法》中均有体现。
二、预防为主、防治结合原则的含义和作用
        预防为主，是指在国家的环境与资源管理中，通过计划、规划及各种管理手段，采取防范性措施，防止环境损害的发生。
        预防为主，不是代替治理措施，也不是治理不重要。对于已经发生的环境污染与破坏，要采取积极的治理措施，做到防治结合。
        采取预防为主，防治结合的原则，可以尽量避免环境损害或者将其消除于生产过程之中，做到防患于未然；
        对于不可避免的污染，则通过各种净化治理措施，达到环境目标的要求，这无疑是一种投资少、收效大，把经济建设与环境保护协调起来，把三种效益统一起来的卓有成效的措施。
        因此预防为主、防治结合的原则，又是同经济建设与环境保护协调发展的原则相互渗透和相辅相成的。前者是从环境问题的具体措施上保证协调发展原则的体现。
三、如何贯彻预防为主、防治结合的原则
全面规划与合理布局
        贯彻预防为主、防治结合的原则，除了加强计划管理之外，最重要的就是全面规划和合理布局。
        全面规划就是对工业和农业、城市和乡村、生产和生活、经济发展与环境保护各方面的关系作通盘考虑，进而制定国土利用规划、区域规划、城市规划与环境规划，使各项事业得以协调发展。
        在城市规划中，还包括合理的功能区的划分。
        工业布局不合理是造成我国环境污染的重要原因。
        合理的工业布局应该注意：
        ⑴适当利用自然环境的自净能力；
        ⑵加强资源和能源的综合利用；
        ⑶大型项目的分布与选址，尽可能减少对周围环境的不良影响；
        ⑷严禁污染型工业建在居民稠密区、城市上风向、水源保护区、名胜古迹和风景游览区、自然保护区。
        为了做到合理布局，我国环境与资源保护法规定：
        各级政府的发展规划，必须包含环境保护内容；新建项目的选址，应该预先进行环境影响评价，这样可以从根本上保证新建项目布局的合理性。
        禁止在污染已经比较严重的城市再建污染企业；从城市里迁走超标排污又无法治理的企业，或者使其关、停、并、转；
        对老城市的规划、建设和改造，要按照不同的功能区（如居民区、商业区、工业区、疗养区、风景区等），使城市总体布局合理，互不干扰。
制定和实施具有预防性的环境与资源管理制度
        如土地利用规划制度、环境影响评价制度等、“三同时”制度。

第四节  奖励综合利用的原则
一、综合利用原则的含义和作用
        综合利用是指把物质生产过程和消费过程中（如工业、农业、人民生活）排放的各种“废弃物”最大限度地利用起来，做到物尽其用以便使整个社会生产和消费的排泄物减少到最低限度，从而取得最好的经济效益和环境效益。
        在我国，废物综合利用具有特殊的重要性：
        我国现有的工业企业和各种资源的开发，由于设备、技术和管理上的多种原因，一般说对资源和能源的有效利用率都比较低，许多应该回收利用和循环使用的资源大最废弃排入环境，成为“三废”污染物，这既浪费了资源，又污染了环境。我国严重的环境污染在很大程度上就是因为资源的浪费造成的。
        我国工业污染物的排放，现有的国有老企业所占比重最大，而这些企业的污染治理需要庞大的投资，就目前国家的财力来说无力统一解决。如果通过奖励综合利用来调动企业治理污染的积极性，就会大大加快我国工业污染治理的步伐。
二、奖励结合利用原则的贯彻

第五节  开发者养护、污染者治理的原则
一、开发者养护、污染者治理原则的含义
        是强制污染和破坏环境与资源者承担责任的一项环境与资源管理的基本原则。
        开发者养护，是指对环境和自然资源进行开发利用的组织或个人，有责任对其进行恢复、整治和养护。
        污染者治理，是指对环境造成污染的组织或个人，有责任对其污染源和被污染的环境进行治理。目的，明确污染者责任，促进企业治理污染，保护环境。
        70年代初经济合作与发展组织（OECD）理事会首先提出了“污染者负担原则”。
        污染者负担费用的范围：
        一是消除污染费用。包括治理污染源和恢复被污染的环境的费用。
        二是损害赔偿费用。是指对环境污染的受害者，赔偿其人身和财产损失。
        我国参照“污染者负担原则”的精神，在《环境保护法（试行）》中曾规定“谁污染谁治理”原则。
        产生环境污染和其他公害的单位，必须把环境保护工作纳入计划，建立环境保护责任制度；采取有效措施防治在生产建设或者其他活动中产生的……对环境的污染和危害。
        排放污染物超过国家或者地方规定的污染物排放标准的企业事业单位，依照国家规定缴纳超标准排污费，并负责治理。
二、开发者养护，污染者治理原则的贯彻
为了有效地贯彻开发者养护的原则，我国有关法律对自然资源的开发者规定了各种强制性的整治与养护的责任
        在……风景名胜区、自然保护区和其他需要保护的区域内，不得建设污染环境的工业生产设施；建设其他设施，其污染物排放不得超过规定的排放标准。已经建成的设施，其污染物超过规定的排放标准的，限期治理。
实行环境保护目标责任制
        环境目标责任制，是在第二次全国环境保护会议以后，在不少省市开展起来的一种把环境保护的任务定量化、指标化，并层层落实的管理措施。一般以签订责任书的形式。
        《环境保护法》：地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。
采取污染限期治理的措施
        确定限期治理项目要考虑如下条件：
        ⑴根据城市总体规划和城市环境保护规划的要求对区域环境整治作出总体规划。
        ⑵首先选择危害严重、群众反映强烈、位于敏感地区的污染源进行限期治理；
        ⑶要选择治理资金落实和治理技术成熟的项目。
        对污染严重的企业实行限期治理，是贯彻污染者治理原则的一种强制性和十分有效的措施。

第六节  环境保护的民主原则
一、环境权理论与环境与资源管理的民主原则
        环境保护既是公民的一项项基本权利，也是公民应尽的义务。
二、民主原则在法律上的体现和贯彻
公民的环境权
        我国现行法律没有明确规定公民的环境权。
        国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
        为了保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康……。
我国公民有参与国家环境与资源管理的权利
公民有对污染破坏环境的行为进行监督、检举和控告的权利
        《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》都对公民享有监督、检举和控告的权利作了规定，充分体现民主原则。        

第八章  环境保护保护法律制度
第一节  土地利用规划制度
一、土地利用规划制度的概念和作用
        是指国家根据各地区的自然条件、资源状况和经济发展的需要，通过制定土地利用的全面规划，对城镇设置、工农业布局、交通设施等进行总体安排，以保证社会经济的可持续发展，防止环境污染和生态破坏。
        通过土地利用规划，特别是控制土地使用权，就能从总体上控制各项活动，作到全面规划、合理布局。它是一种积极的、治本的措施，也是一项综合性的先进的管理制度。
        对国土的规划和控制，一般是通过国土规划法来实现的。
        规划法的种类有土地利用规划法、城市规划法、乡镇规划法、区域规划法等。
        我国已经颁布执行的有土地管理、城市规划、县镇规划、村镇规划等法规。（国土整治法正在起草中）
二、城市规划
        我国按照市区和效区非农业人口的总数，把城市划分为三级：
        大城市，人口50万以上的城市；
        中等城市，人口20万以上不足50万的城市；
        小城市，人口不足20万的城市。
城市规划的任务和性质
        城市规划，是一定时期内城市发展计划和各项建设的综合布署。
        城市规划是城市各项建设、工程设计和城市管理的依据，它具有法律的性质。
        城市规划一经制定和批准，各项建设必须依据规划来进行。
城市规划的制订
        我国的城市规划分两个阶段进行，总体规划、详细规划。
        总体规划是对城市发展具有方向性和指导性的纲领规划，它要规定城市发展的基本问题。是制定详细规划的依据。
        详细规划是总体规划和近期规划的具体化。它要对区域内近期建设和新建改建的各项建设作出具体部署和安排。它是城市各项专业工程设计、建设和管理的重要依据。由该市人民政府审批。
城市旧城区的改造
        在国外，对现有污染严重的大城市，一般是采取以下的补救措施：
        ⑴采取“工业分散”政策，使工业布局郊区化，最有效的办法是建设卫星城。可以大大减轻城市的环境污染。
        ⑵外迁“有害工厂”。
        ⑶发展“工业小区”。把污染少的工业集中在城市边缘，实行生产协作，统一使用辅助工程设施和生活服务设施。优点：
        节省基建投资、方便职工生活、节省土地、减轻污染。（大连）
        按照我国《城市规划法》的规定，对于城市旧区的改建应当遵循加强维护、合理利用、调整布局、逐步改善的原则，统一规划、分期实施。
        对于污染企业，特别是在首都、省会、历史文化名城和风景旅游城市的污染企业，要制订限期治理的规划，责令限期治理。
        对于污染严重又不能治理的企业，要有计划地实行关、停、并、转、迁。
三、城镇规划
        村镇规划也分为总体规划和建设规划。
        村镇总体规划是在全乡（镇）范围内确定村镇布点规划和各项建设的全面部署规划。
        村镇建设规划是依据总体规划，安排各项建设用地及建设方案，其中包括住宅、乡（镇）村企业、公共设施、公益事业等。

第二节  环境影响评价制度
一、环境影响评价制度的概念
        对可能影响环境的工程建设、开发活动和各种规划，预先进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告，经主管当局批准才能进行建设，这就是环境影响评价制度。
        它属于预断性的评价。它是一项决定项目能否进行的具有强制性的法律制度。
二、实行环境影响评价制度的意义
是对传统经济发展方式的改革，它可以把经济建设与环境保护协调起来。
是贯彻“预防为主”原则和合理布局的重要法律制度。
从法理上说，把环境影响评价制度作为一种强制性的法律制度，是民事侵权法律原则在环境与资源保护法里的运用。
三、环境影响评价制度的产生和发展
        首创于美国。
        我国在1979年《环境保护法（试行）》中，规定实行环境影响评价报告书制度。
四、环境影响评价的范围
        在实行评价制度的国家，评价范围一般是限于对环境有较大影响的各种规划、开发活动、建设工程。
        我国根据《建设项目环境保护管理条例》的规定，根据建设项目对环境的影响程度，实行分类管理：
        ⑴建设项目对环境可能造成重大影响的，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价；
        ⑵建设项目对环境可能造成轻度影响的，应当编制环境影响报告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价；
        ⑶建设项目对环境影响很小，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。分类管理的目录由环保主管部门制定并公布。
五、环境影响评价的内容
        我国关于环境影响评价的内容，也就是环境影响报告书的内容。包括以下七个方面：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建设；环境影响评价结论。
六、环境影响评价和审批的程序
首先由建设单位或主管部门可以采取招标的方式，签订合同委托评价单位进行调查和评价工作。
评价单位通过调查和评价制作《环境影响报告书（表）》，评价工作要在项目的可行性研究阶段完成和报批。铁路、交通等建设项目经主管环保部门同意后，可以在初步设计完成前报批。
建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书（表）进行预审。
报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。
有下列情形的报国家环保总局审批：
        ⑴跨省、自治区、直辖市界区的项目；
        ⑵特殊性质的建设项目，如核设施、绝密工程等；
        ⑶国务院审批的或国务院授权有关部门审批的建设项目。
        对环境问题有争议的项目，其报告书（表）提交上一级环保部门审批。
七、环境影响评价制度执行中的几个问题
审批的依据和标准的掌握
谁对评价承担法律责任
环境影响评价的可靠性问题
基本建设管理程序和环境影响评价程序相结合的问题

第三节  “三同时”制度
一、“三同时”制度的概念和作用
        是指一切新建、改建和扩建的基本建设项目（包括小型建设项目）、技术改造项目、自然开发项目，以及可能对环境造成损害的其他工程项目，其中防治污染和其他公害的设施和其他环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产。
        “三同时“制度是我国首创的。它是总结我国环境与资源管理的实践经验为我国法律所确认的一项重要的控制新污染的法律制度。
        “三同时“制度的实行应该和环境影响评价制度结合起来，成为贯彻“预防为主”方针的完整的环境与资源管理制度。
二、“三同时”制度的法律规定
        “三同时”制度最早规定于1973年的《关于保护和改善环境的若干规定》。
        1986年3月的《建设项目环境保护管理办法》对“三同时”制度的有效执行问题作出了如下规定：
凡从事对环境有影响的建设项目，都必须执行“三同时”制度。
各级人民政府的环境部门对建设项目的环境保护实施统一的监督管理。
建设项目的初步设计，必须有环境保护内容。
建设项目在式正投产使用前，建设单位要向环境环保部门提交“环境保护设施竣工验收报告”。
        1998年新颁布的《建设项目环境保护管理条例》除重申了这些规定外，还具体规定了违反“三同时”的下列法律责任：
试生产建设项目其环保设施未与主体工程同时投放试运行的，主管部门责令其限期改正，逾期不改正的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款；
试生产超过3个月，未申请环保设施竣工验收的，责令其限期办理验收手续，逾期未办理的，责令停止试生产，可以处5万元以下罚款。
环保设施未建成，未验收或验收不合格，而主体工程正式投入生产使用的，责令其停止生产或使用，可处10万元以下罚款。

第四节  许可证制度
一、许可证制度的概念
        凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要一先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。
        在环境与资源管理中使用最广泛的是排污许可证。
        许可证的管理程序大致分为：申请、审查、决定、监督、处理。
二、许可证制度的作用
        是国家为加强环境与资源管理而采用的一种卓有成效的管理制度。
        在国外，有人把环境法分为预防法和规章法两大类，许可证制度在规章法中占有重要地位，它被称为污染控制法的“支柱”，在环境与资源保护法中被广泛采用。
        许可证制度有下列优点而在环境与资源管理中发挥显著作用：
便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动，纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境和排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境与资源管理。
便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。这样，就可以使各种法规、标准和措施的执行更加具体化、合理化，更加适用 。
便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划开发，及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境与资源管理部门的监督检查职能的行使，促使法律、法规的有效实施。
促进企业加强环境与资源管理，进行技术改造和工艺改造，采取无污染、少污染工艺。
便于群众参与环境与资源管理，特别是对损害环境活动的监督。
三、我国环境与资源管理中的许可证制度
四、我国在水环境与资源管理方面的排污许可证制度
        水污染排放许可证制度的管理程序包括下面四个阶段：
排污申报登记。（发放许可证的重要基础工作）
确定本地区污染物总量控制目标和分配污染物总量削减指标。（发放许可证最核心的工作）
排污许可证的审批发放。
排污许可证的监督检查和管理。（许可证能否有效执行的关键）
        首先要建立必要的监督检查制度，包括排污单位定期自行检查和上报排污情况的制度和环保部门的监督检查制度。
        其次重点排污单位和环保部门都要配备监测人员和设备，逐步完善监测体系。
        同时要配备必要的专业管理人员，健全许可证的管理体系。

第五节  征收排污费制度
一、征收排污费制度的建立和完善
        是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。
        这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，能使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。
二、征收排污费的目的和作用
        目的：为了促进企业加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染和改善环境。
        控制工业企业污染的根本办法是调动企业加强管理和治理污染的积极性。
三、征收排污费的办法
收费范围和标准的确定
        按照《征收排污费暂行办法》的规定，凡是超过标准排放污染物的单位，不论是企业还是事业单位都要交纳排污费（向水体排污都要交纳排污费，超标排污要交纳超标排污费）。
        各地在执行中，一般是对废水、废气（包括烟尘）、废渣收费，不少省、市规定对噪声污染也收费。
        收费标准的具体确定。《征收排污费暂行办法》以附表形式规定了收费标准，分为废气、废水、废渣三项。按下列因素确定其的收费额：
        ⑴按照污染物的种类和危害程序，分为一般污染物、有毒污染物和剧毒污染物，收费标准逐项提高；
        ⑵根据污染物排放标准，具体计算某一单位排放污染物的浓度和数量，按照超标倍数累进收费，超过标准越高，收费越多。
        ⑶同一排污口含两种以上物质时，按收费高的一种计算，也有的省市规定，同一排污口的各种污染物要相加累计计算。
        收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地区，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。
        在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时，应以环保部门监测的数据或其指定单位（如监测站）的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。
加收或减收、免收的条件
        为了实现立法的目的，促进企业加快污染治理，规定了以下加收条件：
        ⑴缴纳排污费后仍未达到排放标准的排污单位，从第三年起，每年提高征收标准5%   。
        ⑵《中华人民共和国环境保护法（试行）》公布以后，新建、改建、扩建的项目和挖潜、革、改造的工程项目排放污染物超过标准的应当加倍收费。
        ⑶有污染处理设施而不运行或擅自拆除，又超标排放污染物的也要加倍收费。
        因为国内没有完善的治理技术、国家又急需的产品，或者企业原来工艺设备落后，经过积极治理，仍难达到标准的，经过批准，可以减收、免收或缓收排污费。
排污费用收缴和列支
        按月或按季征收。
        排污单位应当根据当地环保部门的缴费通知单，在20天内向指定银行缴付排污费。逾期不缴的，每天增收滞纳金0.1%   。
        排污费的列支必须同企业经济效益甚至同企业职工福利联系起来。
四、排污费的管理和使用
        征收的排污费要纳入预算，作为环境保护补助的专项资金，不参与体制分成。
        作为环境保护的专项资金，由环保部门会同财政部门统筹安排；用于下列三个方面：
        ⑴补助重点排污单位治理污染源。这种补助一般不得高于其所缴纳排污费的80%  。
        ⑵用于区域性综合污染治理。
        ⑶用于补助环境保护部门监测仪器设备的购置，环境保护的宣传教育、技术培训等。不得用于环境保护部门自身的行政经费以及盖办公楼、宿舍等非业务性开支。
五、征收排污费制度中的几个问题
征收排污费的性质问题
        是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促使污染的治理。
收费标准的确定问题
        收费额一般不应低于正常处理费用（包括污染物处理设施投资和运转费用）。
        对于收费标准的改革，应当逐渐将单位浓度收费向浓度和总量相结合转变；从超标收费向排污就收费，超标加倍收费转变。
        收费额的提高要考虑以下几种因素：
        ⑴物价指数的变化；
        ⑵环境要求的提高；
        ⑶经济发展水平和承受能力；
        ⑷不同地区、不同流域应有所不同。
收费的法律效力问题
        从宏观上看，排污收费是运用经济杠杆的作用，调节污染防治和企业生产之间的关系；
        从微观上看，是一种限制污染的手段，又是一种筹集环境保护资金的形式，其主要目的是为了促进企业加强管理，节约资源，治理污染。
        对排污者来说，排污收费的法律效力，并不是免除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔偿责任和法律规定的其他责任，更不是用排污费买得企业的“污染权”。
多种污染物收费计算方法问题
        在同一排污口含两种以上有害物质时，收费按最高的一种算。
        这种收费办法容易产生两种弊端：
        ⑴使排污者在竞争中处于不平等的地位。
        ⑵削减污染物种类，对排污者没有实惠。不利于污染控制和刺激经济发展。
收费的使用问题
        从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取20%――30%，设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门，实行分级管理，独立核算，有偿使用，委托银行贷款。
        贷款对象为缴纳排污费的企业，用于重点污染源治理，三废综合利用。

第六节  经济刺激制度
一、经济刺激制度在环境与资源管理中的作用
        外部不经济性的内部化。
二、经济刺激的几种形式及有关法律规定
        普遍采用的是：财政援助、低息贷款、税收（包括征收排污费）。
财政援助（只起正刺激作用）
        1984年6月，国务院有关部委关于《环境保护资金渠道的规定》第2条规定：“各级经委、工交部门和地方有关部门及企业所掌握的更新改造资金中，每年应拿出7%用于污染治理。污染严重，治理任务重的，用于污染治理的资金比例可适当提高”。
低息贷款
税收（免税、减税、加税）（起鼓励和抑制正、反两种作用）

第一编  环境与资源保护法学总论
绪论
环境与自然资的源的概念
环境的一般概念
        围绕某个中心事物的外部空间、条件和状况，便构成某一中心事物的“环境”。
        一般意义上的“环境”是一个相对的、可变的概念，它因中心事物的不同而有不同的含义和范围。
人类环境
        “人类环境”这个概念是1972年联合国人类环境会议提出的。
        人类环境指的是以人类为中心、为主体的外部世界，即人类赖以生存和发展的天然的和人工改造过的各种自然因素的综合体。
        人类环境与生态学中环境的区别。
        生态学所讲的环境，是以整个生物界为中心、为主体，围绕生物界并构成生物生存的必要条件的外部空间和无生命物质，如大气、水、土壤、阳光及其他无生命物质等，是生物的生存环境，也称为“生境”。作为主体的生物，包括动物、植物、微生物，当然也包括人类在内。
        人类环境，是以人类为中心、为主体的，除了无生命的自然因素以外，还包括人类以外的生物界。
人类环境的分类
按环境要素的形成，分为自然环境、人工环境两大类。（环境科学中最常用的分类）
        自然环境，是指对人类的生存和发展产生直接或间接影响的各种天然形成的物质和能量的总体，如大气、水、土壤、日光辐射、生物等。
        人工环境，也叫人为环境、经人工改造过的环境，是人类为了提高物质和文化生活，在自然环境的基础上，经过人类劳动的改造或加工而创造出来的，如城市、居民点、水库、名胜古迹、风景浏览区等。
按环境的功能不同，分为生活环境和生态环境。（宪法）
按环境范围的大小，分为室内环境、村镇环境、城市环境、区域环境、全球环境、宇宙环境。
按环境的不同要素，分为大气环境、水环境、土壤环境、地质环境等。
自然资源
        是在一定经济和技术条件下，自然界中可以被人类利用的物质和能量，如土壤、阳光、水、空气、草原、森林、野生动植物、矿藏等等。
        人类对自然资源的利用程度取决于当时的经济能力和技术水平。
        人们把已被利用的自然物质和能量称为“资源”，把将来可能被利用的物质和能量称为“潜在资源”。
        按照自然资源的分布量和被人类利用时间的长短，可分为
        
        可更新资源，即可以更新再被利用的，如土壤、淡水、动物、植物等。人类利用可更新资源的数量和速度，不能超过资源本身的更新速度，否则，会造成资源的枯竭而不能永续利用；
        不可更新资源，是指数量有限又不可再生，终究会被用尽的资源，如煤、石油、各种金属与非金属矿藏等。
        无限资源，指用之不竭的资源，如太阳能、风能、潮汐能、海水等。
        很多自然资源如土壤、阳光、水、草原、森林、野生动植物等具有两重性：它们既是自然环境要素，又是自然资源。
        环境与资源保护法对自然资源的保护更侧重于将其视为环境要素和生态系统的组成部分，保护的主要目的在于维护其环境功能；
        自然资源法则侧重于将其作为人类生产生活所需要的物质资源，保护的主要目的在于充分发挥其经济效能。
环境与资源保护法关于环境的定义和范围
        我国《环境保护法》把“环境”定义为“是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体”。
        但是，环境与资源保护法规定的环境的范围同环境科学中环境的范围并不完全相同。这是因为：
环境与资源保护法是把环境作为法律的保护对象看待的，其概念和范围必须明确和具体，不能用环境科不中水圈、生物圈之类抽象、概括的概念，而必须把环境所包括的主要因素作为法律的保护对象，尽可能具体、明确地作出列举规定。
从环境科学的理论来说，一切与人类生存和发展有直接或间接关系的环境要素、成分、状态都是人类环境系统的组成部分，都是环境科学的研究对象。但是，整个自然界和无限的宇宙空间不可能都成为法律保护的客体。作为法律保护的客体，除了必须对人类的生存和发展发生影响以外，还必须是人类的行为和活动（包括利用经济和科学技术手段）所能影响、调节和支配的那些环境要素，否则法律的保护便没有实际意义。
人类环境的结构具有相关性。各种环境要素之间相互联系和制约形成一个有机结合的完整体系，这就是地球表面的人类生命维持系统。
        把人类环境作为法律保护的客体，其最根本的目的是从整体上保护生命维持系统的功能，保护生态系统的平衡，保护和改善人类生存环境。换句话说，就是保护环境的质的状态。
        某些自然物在它存在于自然环境之中成为生态系统的有机组成部分发挥作用的时候，它是环境与资源保护法保护的自然客体，但当它脱离自然界失去环境要素的功能时，就不再属于环境与资源保护法保护的客体。例如马戏团里的驯兽，人工饲养的各种动物，人工种植的庄稼、果树等等。它们不再被看作环境要素，而视为一种财产，成为民法所有权保护的客体。
人类同环境的关系
        揭示人类同环境之间的相互关系及其发展变化的规律，是环境科学的基本任务。
        人类同环境的关系可以作两个方面的最基本的概括：
人类是环境的产物，人类要依赖自然环境才能生存和发展；
人类又是环境的改造者，通过社会生产活动来利用和改造环境，使其更适合人类的生存和发展。
        1、人类是环境的产物
        我们可以举几个明显的例子说明生物和人类完全依赖自然环境才能生存和发展。
        ⑴地表大气中氧的形成。
        ⑵自氧层的形成。
        ⑶对人体血液成分所作的科学测定表明：人体血液含有60多种化学元素，而且其平均含量同地壳各种元素的含量在比例上尺人地近似。这是说明人是环境产物的最明显的例证。
        2、人类又是环境的改造者
        人类在依赖自然环境生存和改造自然环境的过程中，存在着一种十分复杂的人类——环境系统互相作用、相互制约的关系，其中体现着二种规律——社会经济规律、自然生态规律交织、融合并不以人的意志为转移地发挥作用。
        为了维持人类环境系统的动态，态人类的经济活动和改造自然的活动必须不超过两个界限：
        ⑴从自然界取出的各种资源，不能超过自然界的再生增殖能力；
        ⑵排放到环境里的废弃物不能超过环境的纳圬量，即环境的自净能力。
        人类的经济再生产过程同自然再生产过程是密切相关的。可以说，自然再生产过程是经济再生产过程的基础，经济再生产过程是影响自然再生产过程的重要因素。特别是随着人类社会的前进，人类改造自然的规模不断扩大，向环境大规模地“取出”和“投入”，其结果，一方面是通过对环境的改造使环境更适合人类的生存和发展，另一方面也容易破坏环境系统的动态平衡，出现环境问题。

生态学基本知识
        生态学是环境科学的基础理论学科。环境保护应该遵循的自然规律主要是生态学的规律。
生态学的概念
        生态学的概念，是德国人伊·海克尔在1866年提出的。
        70年代，联合国教科文组织，把“人与生物圈”的研究列为全球性课题，强调从宏观上研究人与环境的生态学规律。
        生物与环境之间存在着相互联系、相互制约、相互作用的复杂关系。这种关系基本上包括两方面：
        一方面，环境是生物生存的物质基础，生物与环境之间不断进行着物质循环与能量流动，环境为生物提供生存和发展的条件，并且不断地影响和改变着生物，使其从简单到复杂，从低级向高级发展；
        另一方面，生物界在发展和变化的过程中，又给环境以反作用，特别是人类出现以后，对环境的改造所表现的反作用更为巨大。
        生态学的任务就是研究生物与环境之间相互关系及其发展变化的规律和机理。
生态系统和生物圈
        生态系统的概念
        生态系统是生态学研究的中心课题。
        所谓生态系统,是指自然界里由生物群体和一定的空间环境共同组成的具有一定结构和功能的综合体系。
        地球上最大的生态系统就是生物圈，生物圈里包含了无数个大大小小的各式各样的生态系统。每个生态系统就是生物界活动的基本单元。人类便处于由各种生态系统组成的生物圈内。
        生态系统的组成
        由生产者、消费者、分解者、无生命物质四部分组成。
        生产者。主要指绿色植物及单细胞藻类。生产者决定着生态系统的生产能力的大小，构成生态系统的基础，因而在生态系统中居于最重要的地位。
        消费者。是指所有的动物。
以植物为食的草食动物，如牛、羊、兔、蝗虫等为一级消费者；
以草食动物为食的食肉动物，如狼、狐狸等为二级消费者；
以二级消费者为食的食肉动物为三级消费者。
有的动物包括人类是杂食者，既食植物又食动物，称为混合消费者。
        消费者虽然不是有机物的直接生产者，但在生态系统的物质和能量转化过程中处于中间环节，因而也是生态系统的重要组成部分。
        分解者。分解者主要是指有分解能力的各种微生物，也包括一些腐生性动物，如白蚁、蚯蚓等。
        分解者的作用是保证生态系统的循环，也是生态系统的有机组成部分。
        无生命物质。包括自然界中各种有机物、无机物和自然因素，如阳光、水、土壤、空气等。
        这些无生命物质为生物提供了必需的生存条件。
生态系统的功能
        生态系统的能量流动
        生态系统全部生命需要的能量都来源于太阳。
        生态系统的能量流动是通过食物链进行的。
        在一个生态系统中，食物关系往往十分复杂，有的相互交错，形成一种网状关系，即所谓食物网。
        生态系统能量的流动就是通过食物链和食物网进行的。
        在食物链上的各个环节称为营养级。
        在同一环节上起同样作用的一群生物，属于同一营养级。
        生产者为第一营养级，一级消费者为第二营养级……。一个生态系统一般有四——五个营养级，达到七个营养级的生态系统是很少见的。
        低营养级所获得的能量，通过自身新陈代谢要消耗一部分，而剩余的能量又只有1/10被上一营养级所利用（即1/10定律），因此高位营养级在数量上远少于低位营养级，这样逐级递减，形成了所谓生物量金字塔和生产率金字塔。
        进入环境里的有毒物质沿食物链的富集。在环境科学里，把同一食物链上某些元素或难分解的化合物在生物体内随着营养级的提高而逐步增大的现象称为“生物放大”。
        生态系统的物质循环
        第一种物质在生态系统中的循环都有各自的循环途径和特点，构成一个复杂的循环体系。其中最主要的是水循环、碳循环和氮循环。
生态平衡
        在一个正常的生态系统中，它的结构和功能包括生物种类的组成和各种种群的比例以及不断进行着的物质循环和能量流动都处于相对稳定的状态，生态学上把这种相对稳定状态称为生态平衡。
        环境科学和环境保护的任务，就是要研究生态系统调节能力的范围，以及人类干扰的限度，以保持人类与环境系统的正常的平衡关系。

第九章  自然资源保护基本法律制度
第一节  自然资源权属制度
        是法律关于自然资源归谁所有、使用以及由此产生的法律后果由谁承担的一系列规定构成的规范系统。
        它是自然资源保护管理中最有影响力、不可缺少的基本法律制度。
        我国的自然资源权属制度主要包括两方面的内容：
        一是自然资源所有权，
        一是自然资源使用权。
一、自然资源所有权
        是所有人依法独占自然资源，并表现为占有、使用、收益、处分等四种权能。
        占有权是对自然资源实际掌握和控制的权能。
        使用权是按照自然资源的性能和用途对其加以利用，以满足生活、生产需要的权能。
        收益权是收取由自然资源产生的新增经济价值的权能；
        处分权是依法对自然资源进行处置，从而决定自然资源命运的权能。
        自然资源占有、使用、收益、处分的四种权能，既可以与所有权同属一人，也可以与所有权相分离。
自然资源所有权的类别
        按自然资源权属的主体来分，可分为自然资源国家所有权、集体所有权和个人所有权。
        按自然资源的种类分，可分为土地资源所有权、森林资源所有权、水资源所有权、草原资源所有权、矿产资源所有权、野生动植物资源所有权。
自然资源所有权的取得
        是指自然资源权属主体根据一定的法律事实获得某资源的所有权，从而可以对该自然资源行使占有、使用、收益和处分的权利。
        在我国，自然资源权属主体不同，其权属取得的方式也不同。
        ⑴国家所有权的取得。我国主要有以下三种方式：
法定取得。
        法定取得是指国家根据法律规定直接取得自然资源的所有权。
        它是我国国家自然资源所有权取得的主要方式。
强制取得。
        国家可以从社会的公共利益出发，凭借其依法享有的权力，不顾所有人的意志，采用国有化、没收、征收、征用等强制手段取得自然资源的所有权。
        自然资源的国有化和没收是人民解放战争过程中和建国初期我国国家取得自然资源所有权的主要形式。
天然孳息和自然添附。
        天然孳息是指自然资源依自然规律产生出来的新的自然资源。
        自然添附是指自然资源在自然条件的作用下而使自然资源产生或增加的情况。
        在我国，自然资源所有权的客体是无限制的，国家可以取得任何自然资源的所有权。
        ⑵集体所有权的取得。
        自然资源集体所有权是劳动群众集体对其所有的自然资源依法进行占有、使用、收益和处分的权利。
        在我国，自然资源集体所有权的取得主要有下列方式：
法定取得。
        法定取得是指集体组织根据法律的规定而取得自然资源的所有权。
天然孳息。
开发利用取得。
        自然资源可以因人类投入劳动而产生，也可以因人类投入劳动而使一种资源变为另一种资源。
        集体可以因开发利用自然而取得新产生的自然资源的所有权。例如，集体经济组织因建设水库，蓄积水流而取得水库水体的所有权；将集体所有的荒山植树绿化，变为森林，而取得新的森林资源的所有权。
        在我国，自然资源的集体所有权是有限所有权，即它的客体是有限的，矿产资源、野生动物资源和城市土地资源等都不能成为集体所有权的客体。
        ⑶个人所有权的取得。
        在我国，基本上没有完整意义的自然资源个人所有权，只存在某自然资源个别部分的个人所有权。
        自然资源个人所有权的取得方式主要是开发利用和继承，而不存在法定取得和强制取得。
自然资源所有权的变更
        是指自然资源所有权主体的变化，亦即自然资源从一主体转给另一主体的过程。
        自然资源所有权可因下列原因而变更：
        ⑴因征用而变更
        法律授予国家有依法重用集体所有的自然资源的权力。
        ⑵因所有权主体的分立或合并而变更
        ⑶因依法转让而变更
        在我国，自然资源所有权只能发生有限的转让。
        ⑷因对换或调换而变更
        国家出于公益的需要，可以采用以国家所有的一种资源对换或调换集体所有的一种资源的方式达到目的。
        国家和集体经济组织都会发生对换或调换。
自然资源所有权的消灭
        是指自然资源所有权因某种法律事实的出现而不复存在的情况。也就是原来拥有自然资源所有权的主体，因某种原因而失去所有权。
        使自然资源消灭的主要原因包括：
        ⑴因法律剥夺而消灭
        例没收地主土地。
        ⑵因自然资源的消失而消灭
        主要有两种情况：
        一是自然原因。例如良田被冲入大海。
        二是人为原因。例如某一矿产资源被开采殆尽，某一类野生动物因过度捕杀而灭绝。
二、自然资源使用权
        是单位和个人依法对国家所有的或者集体所有的自然资源进行实际使用并取得相应利益的权利。
        自然资源使用权与所有权的区别。
        首先，使用权的主体比所有权的主体广泛，自然资源所有权主体限定的范围很小，而使用权的主体十分广泛，几乎任何单位和个人都可以成为自然资源使用权的主体。
        其次，使用权内容受所有权和环境保护及生态规律的制约，而不是无限制的使用。
自然资源使用权的类别
        按自然资源的类别，可以分为土地、草原、森林、矿产、水、海洋、野生动植物资源使用权等。
        按自然资源的归属分，可分为国有自然资源使用权和集体所有自然资源使用权。
        按使用人是否向所有人支付使用费分，可以分为有偿使用权和无偿使用权。
        按使用权是否预定了使用期限分，可分为有期限使用权（分为次数性、阶段性、终身性使用权）和无期限使用权。
        阶段性使用权的享有以规定时间的长短为限。
自然资源使用权的取得
根据我国有关法律、法规的规定，我国自然资源使用权的取得通常有四种方式：
        一是确认取得。即自然资源的现实使用人依法向法律规定的国家机关申请登记，由其登记造册并核发使用权证的情况。
        二是授予取得。即单位和个人向法定的国家机关提出申请，国家机关依法将被申请的自然资源的使用权授予申请人的情况。
        三是转让取得。即单位或个人通过自然资源使用权的买卖、出租、承包等形式取得自然资源使用权的情况。
        在我国，自然资源使用权的转让有许多限制条件。
        四是开发利用取得。即单位和个人依法通过开发利用活动取得相应自然资源的使用权。
自然资源使用权的变更
        是指自然资源使用权的主体或内容所发生的变化。
        其变更的主要原因通常有：
        ⑴因主体的合并或分立而变更。
        ⑵因转让而变更。
        ⑶因破产、抵债而变更。
        ⑷因合同内容变更而变更。
自然资源使用权的终止
        是指由于某种原因或法律事实的出现而使自然资源使用权人丧失使用权的情况。
        引起自然资源使用权终止的原因：
        一是自然原因。
        二是开发利用完毕。
        三是因期限届满。
        四是因闲置或弃置抛荒。
        五是非法使用或转让而被强制终止。
        六是因主体消灭。

第二节  自然资源规划制度
        自然资源规划是根据一个国家或地区自然资源本身的特点以及国民经济发展的要求，在一定规划期内对管辖区域内各类自然资源的开发、利用、保护、恢复和管理所作的总体安排。
        其目的是为了从宏观上解决自然资源开发利用与生态保护、当前利益与长期持续发展的矛盾以及资源分配问题，以保证用最佳的结构和形式开发利用资源，促进经济社会的可持续发展。
        经批准的自然资源规划是进行资源开发利用的基本依据，是保障资源可持续利用的重要措施。
        自然资源规划一经法定程序批准，即具有法律效力，有关部门、单位必须贯彻实施。

第三节  自然资源调查和档案制度
一、自然资源调查制度
        是指由法定机构对一个国家或地区的自然资源的分布、数量、质量和开发利用条件等进行全面的野外考察、室内资料分析与必要的座谈访问等项工作的总称。
        它不仅是从事自然资源研究、进行自然资源评价、制定自然资源法规和规划、建立自然资源档案、保护管理和合理开发利用自然资源的基础，而且对一个国家发展战略的确定和经济社会发展规划的制定也有着重要意义。
        自然资源调查必须依法按规定的程序和方法进行，调查的成果要按规定报送和建立档案；属于机密的数据、资料必须按保密规定管理，未经批准不得擅自向外公布。
二、自然资源档案制度
        是对自然资源调查所获资料、成果按一定方式进行汇集、整理、立卷归档并集中保管的各种文件材料的总称。
        建立自然资源档案的目的是为了掌握自然资源的现状和变化，评定自然资源开发利用和保护管理效果，为编制自然资源规划，确定开发利用目标和保护管理措施，提供可告的依据。
        （我国目前还没有统一的自然资源档案立法）。

第四节  自然资源许可制度
        是指在从事开发利用自然资源的活动之前，必须向有关管理机关提出申请，经审查批准，发给许可证后，方可进行该活动的一整套管理措施。
        它是自然资源行政许可的法律化，是自然资源保护管理机关进行自然资源保护监督管理的重要手段。
        自然资源许可证，从其性质看，可分为三大类。
        一是资源开发许可证。
        二是资源利用许可证。
        三是资源进出口许可证。
        我国在自然资源保护管理中普遍实行了许可制度。

第五节  自然资源有偿使用制度
一、自然资源有偿使用制度的概念和作用
        是指国家采取强制手段使开发利用自然资源的单位或个人支付一定费用的一整套管理措施.
        它是在地球人口日益膨胀、自然资源日益紧缺情况下建立和发展起来的一种管理制度，是自然资源价值在法律上的体现和确认。
        集中体现自然资源价值的法律制度就是自然资源有偿使用制度。这一制度的建立，具有多方面的意义和作用。
        首先，它有利于促进自然资源的合理开发和节约使用。
        其次，它有利于为开发新的资源筹集资金，并有利于自然资源的保护和恢复。
        最后，它有利于保障自然资源的可持续利用，并促进经济社会的可持续发展。
        可持续利用是一种使资源既能满足当前发展需要又不损及人类未来发展需要的资源利用。其核心是强调现代人对环境和自然资源的开发利用必须顾及未来人类对环境和资源的需求。
二、自然资源有偿使用的形式
        一是收税，二是收费。
        市场经济比较发达的国家通常是采取收税的形式，发展中国家和经济转型国家一般是采取收费的形式。但大多数国家则是既收税，又收费。
        我国也部分地建立了自然资源有偿使用制度，并制定了相应的立法。
        这些立法规定的自然资源有偿使用的形式也是征收自然资源税和自然资源费。
三、自然资源税
        我国自然资源税，在立法上称为“资源税”，而且其范围界定较窄，主要指的是矿产资源税。
        如果从广义的资源税概念出发，土地使用费、耕地占用税、土地增殖税、林特产品税、水产品税等也应属于资源税的范畴。
        这里主要介绍狭义的资源税，其他资源税将在各资源法中介绍
        我国的资源税主要被规定在1993年12月25日国务院发布的《中华人民共和国资源税暂行条例》中。该条例对资源税的纳税人、应税范围、税目、税额、减税免税条件等作出了比较具体的规定。
资源税的纳税人
        资源税的纳税义务人，即纳税人为在中华人民共和国境内开采矿产品的或者生产盐的单位和个人。其中也包括在中华人民共和国境内开采规定矿产品的外商投资企业、外国企业、中外合资企业、中外合作企业。
资源税的纳税范围
        资源税的纳税范围本来应当包括一切被开发利用的自然资源。
        1993年发布的《资源税暂行条例》只将资源税的征收范围限定在开采国家规定的矿产品和生产盐。
        国家规定的矿产品包括原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿。盐包括固体盐和液体盐。
资源税的税目和税额
资源税的减征和免征
        按照规定，下列三种情形可以减征或者免征资源税：
        ⑴开采原油过程中用于加热、修井的原油，免税；
        ⑵纳税人开采或者生产应税产品过程中，因意外事故或者自然灾害等原因遭受重大损失的，由省、自治区、直辖市人民政府的酌情减定减税或者免税；
        ⑶国务院规定的其他减税、免税项目。纳税人的减税、免税项目，应当单独核算课税数量；未单独核算或者不能准确提供课税数量的，不予减税或者免税。
资源税的计征
        资源税采取从量定额征收的办法征收，即资源税的应纳税额按照应税产品的课税数量和规定的税额计算。应纳税额计算公式为：
        应纳税额=课税数量×税额
        纳税人开采或者生产不同科目应税产品的，应当分别核算不同税目应税产品的课税数量；
        未分别核算或者不能准确提供不同税目的课税数量的，从高适用税额；
        纳税人开采或者生产应税产品销售的，以销售数量为课税数量；
        纳税人开采或者生产应税产品自用的，以自用数量为课税数量。
资源税的纳税地点和期限
        应当向应税产品的开采或者生产所在地主管税务机关缴纳。
        纳税人销售应税产品,纳税义务发生时间为收讫销售款或者取得索取销售款凭据的当天.
        自用应税产品,纳税义务发生时间为移送使用的当天.
四、自然资源费
        大体可以分为四类：
开发使用费
        是在单位或个人直接开发、占用、利用、使用自然资源时所缴纳的费用。例如土地使用费、水资源费、海域使用费、矿区使用费等。
        这种费用，它直接源于自然资源的使用价值，面不以是否有人类劳动的凝结或管理投入为转移。其费用的多少，通常根据开发使用的资源数量、面积以及稀缺程度、可获利益的大小确定。
补偿费
        是为弥补、恢复、更新自然资源的减少、流失或破坏而向开发利用自然资源者收取的费用。如育林费、生森林生态效益补偿基金费等。
        这类费用，通常根据恢复、更新所消耗、破坏的资源的实际费用征收，但也有的只按开发利用自然资源所得的一定比例或数量征收，如育林费、生森林生态效益补偿基金费、生态环境补偿费等。
保护管理费
        是为解决培育、维护、管理自然资源的费用支出而向开发利用自然资源者征收的一定费用。例如河道工程修建维护费、河道采砂取土管理费等。
        这类收费，虽然也具有对消耗的自然资源给予一定补偿的性质，但它主要是为了弥补国家或有关单位为保护、管理自然资源所支出的费用，而不是像开发使用费那样只是对自然资源本身价值的补偿。
惩罚性收费
        是行政管理机关在自然资源开发利用者不按规定要求开发利用自然资源时而让其缴纳的带有制裁性质的费用。如耕地闲置费，一年以上未动工建设。
        
        
第十章  环境标准
第一节  环境标准的概念和性质
        是国家为了维护环境质量、控制污染，从而保护人群健康、社会财富和生态平衡，按照法定程序制定的各种技术规范的总称。
        环境标准是我国环境与资源保护法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。它是具有法律性质的技术规范。
        环境环境的法律性质主要表现在：
        ⑴环境标准具有规范性。
        它同一般法律不同之处只在于：它不是通过法律条文规定人们的行为模式和法律后果，而是通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为规则的界限，来调整人们的行为。
        ⑵环境标准具有法律的约束力。
        ⑶环境标准的制定像法规一样，要经授权由有关国家机关按照法定程序制定和颁发。
第二节  环境环境的作用
        环境标准在国家环境与资源管理中起着如下作用：
        ⑴环境环境是制定国家环境计划和规划的主要依据。
        ⑵环境标准是环境与资源保护法制定与实施的重要基础。
        ⑶环境标准是国家环境与资源管理的技术基础。

第三节  环境标准体系及其制订
一、环境标准体系
        根据《环境保护标准管理办法》的规定，我国的环境标准由三类两级组成。
        三类，是指环境质量标准、污染物排放标准和方法标准三类。
        两级，是指我国环境标准分为国家级和地方级两级。
        地方级，实际上是省级，因此，我们又可以将环境标准分为国家级和省、自治区、直辖市级（省级）两级。
环境环境标准
        以维护一定的环境质量，保护人群健康、社会财富和促进生态良性循环为目标，规定环境中各类有害物质（或因素）在一定时间和空间内的容许含量，叫做环境质量标准。
        环境环境标准反映了人群、动植物和生态系统对环境质量的综合要求，也标志着在一定时期国家为控制污染在技术上和经济上可能达到的水平。
        它体现环境目标的要求，是评价环境是否受到污染和制订污染物排放标准的依据。
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