“法打架”，谁说了算 ——访行政法专家、北京大学教授姜明安

　　——访行政法专家、北京大学教授姜明安

　　发生在浙江金华的底片费争议事件，法律专家给出了一个明确的答案。然而人们更加关注的是由这一事件引出的话题：“法打架”，谁说了算？

　　随着法律意识、法治观念的增强，人们在相互之间发生争议、纠纷时，越来越多地用法来衡量、评判是非曲直。

　　然而，遇上了“法打架”怎么办？近日，记者就如何认识和解决“法打架”等问题，采访了行政法学专家、北京大学教授姜明安。

　　因何“打架”

　　记者：“法律打架”，令当事人不知所措，对法律的权威和严肃性产生不良影响。导致这一现象的原因有哪
些？

　　姜明安：法律规范（特别是低位阶规范）中存在较多相互冲突的情形，即我们平时俗称的“法规打架”、“规范性文件打架”等规范冲突的情形。

　　在存在规范冲突的情况下，争议双方当事人选择对自己有利的规范，指斥对方违法和为自己的行为辩护是可以理解的。这自然不是当事人的错，也许这只能怪立法机关，怪制定规范的机关了。然而，我们只要深入分析一下，出现规范冲突的情形也不能完全怪立法机关和制定其他规范的机关。有些规范冲突，的确是立法机关、制定规范的机关工作疏忽或其地方、部门利益驱使所致；但很多规范冲突的现象，则是在客观上不可避免的，在任何法治国家都会或多或少地存在。

　　首先，各地的情况千差万别，对同一事项，地方与中央，地方与地方做出某些不一致的规定不仅是可能的，而且是必要的；

　　其次，法规范的稳定性也不是绝对的而是相对的，特别是在一个国家的转型时期，由于体制或制度改革的需要，在某一普遍性法规范不能或不便修改的情况下，规范制定机关可能对特定领域、特定地区就同一事项做出特别的规定，待改革取得实质性进展后再统一规范。

　　总之，导致规范冲突的情况是多种多样的，规范冲突在任何法治国家都很难避免；国与国之间的规范冲突更是常见。

　　解决冲突“七规则”

　　记者：既然规范冲突不可避免，那么人们在实践中怎么选择适用规范呢？也就是说，法律“打架”了，当事人该选哪个作为自己主张的法律依据？

　　姜明安：选择适用规范，以解决规范冲突的规则和制度在法学上称为“冲突规范”。根据法理，冲突规范（不包括解决国际规范冲突的国际私法冲突规范）一般包括下述规则和制度：（一）上位法优于下位法，即宪法优于法律，法律优于法规，法规优于规章，规章优于一般规范性文件（广义的法）；（二）特别法优于普通法，即同一机关制定的规范，针对特定群体、特定领域、特定地区的特别规定与一般规定不一致的，对特定对象适用特别规定；（三）新法优于旧法，即同一机关制定的规范，后出台的规范与先出台的规范不一致的，对相应事项适用后出台的规范；（四）上位法对下位法有特别授权的，对特别授权的事项，二者规定不一致的，适用下位法；（五）不同地区制定的规范不一致的，除法有特别规定或当事人之间有合法的约定外，适用行为地规范；（六）不同部门制定的规范不一致的，除法有特别规定外，适用相应事项主管部门制定的规范；（七）相应规范冲突依据上述冲突规范依然不能解决的，依法报有权机关裁决。

　　三大机制缺陷

　　记者：目前我们已采取哪些举措减少“法律打架”？还有哪些工作要做？

　　姜明安：我国现行解决法律规范冲突的机制主要包括：

　　一、《立法法》确立的规则，如新法优于旧法等；

　　二、通过有关法律、法规建立的法规、规章备案审查制度；

　　三、通过《立法法》建立的法律规范冲突裁决制度；

　　四、通过宪法、组织法和《立法法》，建立的对法规、规章的违宪、违法审查制度。

　　但这个机制还很不完善，其最重要的缺陷是程序不健全、公众参与不足和司法缺位。

　　就程序而言，公民向全国人大常委会提出法规违宪、违法审查建议后，何时开始审查和怎样审查，何时裁决
和怎样裁决，何时答复申请人，等等，法律都没有规定。没有程序，审查如何运作？

　　就公众参与而言，备案是立法机关的内部运作，基本上没有利害关系人的参与。而没有利害关系人的参与，备案审查人是很难发现法律规范冲突的问题的。

　　就司法缺位而言，根据我国现行体制，法院无权审查法规、规章的违宪、违法问题。而法规、规章的违宪、违法问题在大多数情况下只能在具体案件中才能暴露。因此，排除司法审查，法律规范冲突问题就很难得到较好的解决。我们国家这么大，这么多案件都去找全国人大常委会解决是不现实的，不要说全国人大常委会现在没有专门的违宪、违法审查机构，就是今后设立了，也审查不过来。

　　因此，必须从这三个方面入手，才能从根本上改变“法律打架”的现象。

　　人民日报

浙江工商部门遭遇“法打架”：加收底片费该不该罚

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　　背景：商务部今年3月1日实施的《摄影业服务规范》规定：“未选中的样片及底片恕不赠送，顾客加选另行付费”；而《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第22条则作出了不同规定：摄影业经营者按照约定提供服务后，应当将全部照片、底片（包括数码相机的数据资料）交付消费者，不得自行保留，不得因此收取费用。

　　焦点

　　底片费，给不给？

　　商业影楼拍摄婚纱照是否应该加收消费者底片费的事，最近在浙江金华的影楼经营者和消费者之间引起了不小的争议。

　　据了解，在金华拍摄婚纱照，消费者通常都会和影楼签订一个合同。由于摄影师为了保证拍摄效果一般需要多拍一些照片备选，因此会在合同中写明拍摄数量和选定数量，比如“拍多款选30”。而对超出约定的样片，如果消费者需要，当地影楼则会另加收底片费，金华市业内规定的每张价格在15元至50元不等，俨然已成通行的“行规”。

　　新婚的林小姐在一家高档影楼拍了四辑婚照，被多收了46张底片费，共计1840元。事后才听说底片费收得不合理，跟影楼协商，影楼认为自己是按合同办事，拒绝还钱。“消费者跟影楼协商，都是这样的结果。”不少消费者对这一收费的合理性表示怀疑，认为是一种强制性消费，“霸王条款”。

　　调 查

　　双方都称有“法律”依据

　　消费者向当地工商部门和消协投诉以后，当地工商部门不久前表示，加收底片费的行为，已经违反《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》，需要予以改变。金华市消保委有关负责人告诉记者，摄影业经营者应当将全部照片、底片交付消费者，不得自行保留，不得因此收取费用。部分影楼目前执行的“超过限额收费”的行为明显违反《办法》。按照《办法》第55条的罚责规定，应“由工商行政管理部门责令改正，可以根据情节单处或者并处警告、没收违法所得、处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。没有违法所得的，处一万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业、暂扣营业执照”。

　　然而，当地影楼的一些经营者则认为，他们的做法并不违法，理由就在商务部去年发布的于今年3月1日起实施的《摄影业服务规范》，明确规定了摄影服务合同示范文本，“顾客须知”第三条就规定，“未选中的样片及底片恕不赠送，顾客加选另行付费”。因此，经营者加收顾客约定之外的超额底片费合理合规。一位影楼负责人申辩说，以前拍摄婚纱摄影的消费者现在也

　　跑到影楼要求退款，可事实上加收的底片费在合同里规定得清清楚楚，退款的要求让人无法接受。现在金华有影楼愿意向消费者赠送约定之外的底片，作为一种促销手段，他们不反对，但说加收底片费这一合同约定行为违规，他们不能接受。“我们也在等有关部门给一个明确的说法，我们明明是有法可依的。”

　　据了解，去年11月28日，浙江省曾特地举办“摄影企业应将全部底片交还消费者”活动，省工商局、省消费者保护委员会召集杭州各大影楼，督促整改底片收费行为。对工商主管部门而言，这打架的法规显然也让他们犯难。“这样的情况以前也有发生，我们都按照消费者权益保护法处理，现在要再弄清情况才能下结论了。”绍兴一名工商局工作人员说。

　　对此，浙江六合律师事务所黄伟源认为，既然两个规定都存在，那么婚纱摄影的底片的归属问题应尊重双方的合同约定。这一约定是符合当事人意思的表示，并且也不违反我国强制性法律的规定，底片的归属应按此约定处理。如果双方对此没有约定，或者店家事先没有告知消费者，这个底片应当归属于消费者。

　　评 点

　　违背法规的强制性规定应属无效

　　金伟峰（浙江大学光华法学院教授、浙江大学公法与比较法研究所所长）：关于《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》第22条的规定与商务部发布的《摄影业服务规范》之间发生冲突如何选择适用的问题，有关法律没有明确规定。

　　我认为，商务部发布的《摄影业服务规范》性质上属于行业标准文件，不属于法律、法规，也不属于行政规章，其功能只是规范有关经营者的行为，对消费者并没有法律约束力。而《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》属于地方性法规，具有法律效力。《中华人民共和国消费者权益保护法》第16条规定：“经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务，但双方的约定不得违背法律、法规的规定。”经营者与消费者签订的服务合同如果为违反《浙江省实施〈中华人民共和国消费者权益保护法〉办法》的强制性规定，应属无效。

　　人民日报

法律现代化绝可能一天实现。